History, Archeology and Ethnography of the Caucasus

Общественно-политические процессы, происходящие на Северном Кавказе, занимают одно из ведущих мест в совокупности социальных проблем, способных оказать существенное воздействие на общий характер и динамику национальных отношений в Российской Федерации. Их влияние на социально-экономическое развитие региона приобретает сегодня особую актуальность, имеет не только научное, но и практическое значение. Ход исторического развития России в 90-е гг. ХХ в., заметный подъем национального самосознания ее этнических общностей, потребность утверждения демократических принципов взаимоотношений между ними выдвинули на повестку дня задачу обновления федеративного устройства страны. Возникшее в начале 1990-х гг. в России движение к подлинному федерализму, федерализации всего комплекса государственно-правовых отношений получило мощный импульс благодаря идее суверенизации и обеспечения равноправия народов и их государственных образований. Прежде всего это коснулось автономных образований. В этих условиях, после принятия 12 июня 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР, было положено начало «параду суверенитетов» республик и автономий. 30 января 1991 г. Верховный Совет КБАССР принял Декларацию о государственном суверенитете Кабардино-Балкарской Советской социалистической республики. Анализ положений декларации позволяет сделать вывод о том, что она стала результатом и воплощением противоречивых этнополитических процессов и конституционно-правовых реформ периода 1985-1991 гг. Декларация о государственном суверенитете КБССР определила статус республики как суверенного государства, равноправного субъекта нового Союзного и Федеративного договора. В преамбуле декларации отмечалось, что Верховный Совет КБАССР «объявляет отказ от статуса автономной республики и провозглашает государственный суверенитет Кабардино-Балкарской ССР как верховенство, самостоятельность, полноту и неделимость власти республики» [17, с. 59-60]. В соответствии с декларацией Кабардино-Балкарская ССР объявлялась суверенным государством, которое развивается «на основе осуществления кабардинской и балкарской нациями своего неотъемлемого права на самоопределение как равноправных субъектов республики». При этом устанавливалось, что граждане республики всех национальностей составляют «народ Кабардино-Балкарии» - носитель суверенитета и единственный источник государственной власти. О сложной этнополитической ситуации в республике свидетельствовало то положение в декларации, которое гласило, что «кабардинский и балкарский народы как суверенные субъекты, образующие единую республику, обладают неотъемлемым правом на самоопределение, вплоть до выхода из республики и образования самостоятельной государственности». Таким образом, разные положения декларации противоречили друг другу. Указанное право нации на самоопределение вплоть до выхода из республики противоречило положению декларации, согласно которому государственный суверенитет республики рассматривался как «верховенство... и неделимость республики». Эти противоречия можно объяснить тем, что для переходных периодов в жизни государств всегда свойственна политизация всех сфер общественной жизни, и в таких условиях верховенство политики над правом неизбежно [17, с. 60]. Кабардино-Балкарская ССР добровольно на основе Союзного и Федеративного договоров являлась на тот период, согласно декларации, составной частью СССР и РСФСР со статусом субъекта СССР и РФ. При этом оговаривалось, что республика сохраняет «за собой неоспоримое право на самостоятельный выбор своего национально-государственного устройства и самоопределения, вплоть до отделения и образования самостоятельного государства» [17, с. 60-61]. Декларация о государственном суверенитете КБССР в разделе X «Внешнеполитические отношения» объявила Кабардино-Балкарию субъектом международного права [18, с. 64]. В данном качестве республика оставляла за собой право осуществлять самостоятельную внешнюю политику, заключать договоры с другими государствами, принимать участие в деятельности международных организаций, обеспечивая защиту интересов народа республики в политической, экономической, экологической, научной, культурной и спортивной сферах, кроме вопросов, добровольно делегированных СССР и РСФСР. Все названные, а также другие положения декларации должны были стать основой для разработки новой Конституции Кабардино-Балкарской ССР и совершенствования республиканского законодательства. Принятие Декларации о государственном суверенитете усилило этническую мобилизацию и центробежные тенденции в республике. Этническая мобилизация балкарцев происходила на основе необходимости реализации Закона «О реабилитации репрессированных народов», а у кабардинцев была связана с исторической памятью о Кавказской войне и ее последствиях (мухаджирстве) и проблемой репатриации соотечественников. Национальные движения титульных этносов республики - балкарское «Тёре» и кабардинское «Адыгэ Хасэ» претендовали на прямое представительство интересов народов. При этом они рассматривали национально-политическое самоопределение в качестве универсального механизма разрешения этнических проблем, защиты национальных интересов. В этой связи 17 ноября 1991 г. был созван I съезд балкарского народа, который провозгласил Республику Балкария в составе РСФСР, а также заявил о национальном суверенитете балкарского народа. Съезд принял постановление об образовании Национального Совета балкарского народа (далее - НСБН), который объявили высшим органом власти балкарского народа в период между съездами [18, с. 183-187]. 10-14 января 1992 г. состоялся I съезд кабардинского народа, принявший решение «О восстановлении Кабардинской Республики», который избрал Конгресс кабардинского народа [18, с. 13-16]. Эти решения съездов были одобрены постановлением Верховного Совета Кабардино-Балкарской ССР от 19 ноября 1992 г. [17, с. 100-101, 104-105]. Однако комиссия Президиума Верховного Совета КБССР не смогла принять решение по вопросу этнических территорий образуемых республик ввиду отсутствия согласия по этому вопросу между экспертными группами Конгресса кабардинского народа и Национального Совета балкарского народа. Учитывая, что указанное постановление Верховного Совета КБССР вступило в противоречие с Конституцией Российской Федерации и Конституцией Кабардино-Балкарской Республики, а также сложившуюся общественно-политическую обстановку, Парламент Кабардино-Балкарской Республики постановлением от 21 июля 1994 г. признал его «утратившим силу» [10, с. 363-364]. В целях выявления общественного мнения по вопросу о сохранении единства Кабардино-Балкарской Республики в соответствии с Законом Кабардино-Балкарской Республики «О всенародном голосовании (референдуме)» на территории республики был проведен опрос среди балкарского населения, которым было охвачено 91,5% граждан, имевших право голоса. Из них 95,7% граждан высказались за сохранение единой Кабардино-Балкарской Республики. Парламент Кабардино-Балкарской Республики постановлением от 18 ноября 1994 г. признал итоги опроса граждан балкарской национальности о сохранении единства КБР как волеизъявление балкарского народа. На основании этого на территории республики было запрещено функционирование организаций, деятельность которых была направлена на изменение национально-государственного устройства республики, ее разделение. Кроме того, парламент КБР постановлением «Об итогах опроса населения балкарской национальности о сохранении единства Кабардино-Балкарской Республики и его обращении к народам, Президенту, Парламенту и Правительству Кабардино-Балкарской Республики» от 18 ноября 1994 г. подтвердил, что в соответствии с Конституцией КБР (Основным Законом) единственным источником государственной власти республики является ее народ, от имени которого могут выступать только законно избранные Президент, Парламент, а также Правительство Кабардино-Балкарской Республики [10, с. 363-364]. Осенью 1991 г. в республике было принято важное решение, связанное с учреждением поста Президента КБССР. 27 августа 1991 г. состоялась сессия Верховного Совета КБССР, которая поручила соответствующим комиссиям «подготовить законодательные акты, предусматривающие учреждение поста Президента КБССР, и представить их на рассмотрение очередной сессии Верховного Совета Кабардино-Балкарской ССР». 25-27 сентября 1991 г. на V сессии Верховного Совета были приняты постановление «Об учреждении поста Президента КБССР», Закон «Об изменениях и дополнениях Конституции КБССР в связи с учреждением поста Президента КБССР» и Закон «О выборах Президента КБССР». Выборы были назначены на 24 ноября 1991 г. 5 января 1992 г. в результате второго тура голосования Президентом КБССР был избран В.М. Коков [5, с. 34-35]. Необходимо отметить, что движение к суверенитету, наряду с позитивным началом (укрепление самостоятельности народов и децентрализация в разумных пределах функций государственной власти и управления), содержало стремление к экономическому и политическому обособлению, более или менее выраженному сепаратизму. В этих условиях появилась опасность распада России, но центральная власть не растерялась - были быстро подготовлены три проекта договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами власти регионов трех категорий: а) республик, б) краев и областей и городов Москвы и Санкт-Петербурга, в) автономных областей и автономных округов. Они были объединены Федеративным договором, подписанным 87 субъектами Российской Федерации 31 марта 1992 г. Республики Татарстан и Чечено-Ингушетия в этой процедуре не участвовали. После того, как 10 апреля 1992 г. Федеративный договор был ратифицирован всеми сторонами, в мире заговорили о том, что появилось новое государство - Российская Федерация [1, с. 562-80; 2, с. 15]. Федеративный договор юридически закрепил реально существующую разнотипность субъектов Федерации. В то же время, исходя из сложившихся традиций, за республиками в составе Российской Федерации закрепляется государственный статус: они имеют свои конституции, собственную национально-государственную символику, принимают законы, в них избираются законодательные органы (парламенты), верховные суды, а также, по усмотрению, президенты. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. и ограниченно включенный в нее Федеративный договор действуют во взаимосвязи. Так был найден баланс интересов различных субъектов Федерации, утверждено их равноправие в названных областях и в то же время не утрачена специфика [6, с. 22-23]. Вместе с тем действующая Конституция Российской Федерации в силу своего «компромиссного» несовершенства не могла и не может гарантировать в полной мере успеха в развитии российского федерализма, поскольку не проясняет его окончательную модель. Подтверждением этого является подписание (15 февраля 1994 г.) между федеральным Центром и Республикой Татарстан договора «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан». К началу 1999 г. в Российской Федерации было подписано в общей сложности около пятидесяти таких договоров, плюс сотни соглашений к ним. Однако положения договоров выходили за пределы федерального конституционного разграничения предметов ведения - перераспределение вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в ведение субъекта Федерации [15, с. 96]. С принятием Федерального закона от 4 июля 2003 г. №95 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» была систематизирована и усовершенствована процедура договорного разграничения предметов ведения и полномочий. Согласно этому законодательству существующие договоры были расторгнуты, а новые договоры о разделении полномочий после одобрения законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации подлежали утверждению в Государственной Думе Российской Федерации [14, с. 274]. Значимым этапом в реформировании органов государственной власти Кабардино-Балкарии стало принятие 1 сентября 1997 г. новой Конституции Кабардино-Балкарской Республики. В нормативно-правовой форме были зафиксированы общие результаты системной политической трансформации советской политической автономии в «суверенное демократическое правовое государство в составе Российской Федерации» (ст. 1) [7, с. 3, 19]. Большое значение в Конституции имеет ст. 76, в которой утверждается, что государственными языками КБР являются кабардинский, балкарский и русский. Языки других народов, компактно проживающих на территории КБР, также имеют право на сохранение и развитие, пользуются поддержкой государства. Гарантом Конституции, прав и свобод граждан выступает Президент Кабардино-Балкарской Республики. Институт президентской власти призван обеспечивать согласованное функционирование органов государственной власти. Высшим представительным и законодательным органом по новой Конституции является Парламент КБР. Исполнительная власть в республике осуществляется кабинетом министров (Правительством) КБР. По Конституции Кабардино-Балкарской Республики - это самостоятельный институт, существующий наряду с институтом президентства. Проведением государственной политики на местах занимаются назначаемые Президентом главы местных администраций. Судебную систему составляют Конституционный суд, Верховный суд, Высший арбитражный суд, городские и районные суды [7, с. 42-46]. Парламент Кабардино-Балкарской Республики до 2003 г. состоял из двух палат, которые функционировали, дополняя друг друга: Совет Республики и Совет Представителей. Совет Республики работал на постоянной основе, а Совет Представителей созывался по мере необходимости. В Совете Представителей кабардино-балкарского Парламента места были квотированы, распределены по основным национальностям в равной мере. В связи с тем, что Совет Представителей выполнил свою функцию стабилизации межэтнических отношений, с 2003 г. в Кабардино-Балкарии функционирует однопалатный парламент. При этом лишь пятая часть избираемых депутатов работает на постоянной основе [7, с. 31; 8, с. 33]. Особенность государственного устройства Кабардино-Балкарии в 1995-2005 гг. - жесткая вертикаль власти в республике: назначение Президентом республики избранного на сессии председателя Совета местного самоуправления главой администрации района или города. В свою очередь, глава администрации города или района назначает руководителем администрации села, посёлка или станицы депутата, избранного председателем Совета местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131 глава местной администрации назначается по результатам конкурса Советом местного самоуправления. К особенностям организации власти в Кабардино-Балкарии можно также причислить создание Совета безопасности. Становление и развитие российского федерализма, как известно, порождало и определенные противоречия, прежде всего между стремлением народов к самоорганизации и объективными процессами интеграции российского общества. Так, несмотря на то, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации республики не являются суверенными, Конституция КБР провозгласила государственный суверенитет одной из ключевых основ конституционного строя республики, и защита его была отнесена к важнейшим функциям государства (ч. 3 ст. 5). В связи с тем, что в конституциях республик содержались нормы, которые нарушали Конституцию Российской Федерации, был принят Указ Президента Российской Федерации от 5 октября 1995 г. «О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации» [12, с. 34]. В документе строго предписывалось устранить несоответствия, имеющиеся в конституциях и законах, нормативных и правовых актах республик, краев, областей, городов федерального значения, с положениями Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Во исполнение данного и других правовых актов в 66 нормативно-правовых актов КБР внесены изменения и дополнения, некоторые из них были признаны утратившими силу, в том числе 24 закона КБР. В мае 2003 г. Конституционное собрание приняло новую редакцию Конституции КБР, которая соответствует Конституции Российской Федерации [8]. Новым в развитии государственного устройства Кабардино-Балкарии можно рассматривать и решение кадровых вопросов на основе принятых федеральных законов «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в редакции от 21 июля 2005 г.) и «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции от 31 декабря 2005 г.). В них предусматривается внесение Президентом Российской Федерации кандидатуры высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации) на рассмотрение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Согласно указанным нормативным актам по предложению Президента Российской Федерации В.В. Путина Парламент Кабардино-Балкарской Республики осенью 2005 г. утвердил Президентом Кабардино-Балкарской Республики депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации А.Б. Канокова [14, с. 341]. В связи с внесением (декабрь 2010 г.) изменений в Федеральный закон «Об общих принципах реорганизации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Парламент КБР принял 29 сентября 2011 г. Закон «О поправках к Конституции Кабардино-Балкарской Республики». Принятый закон изменил наименование «Президент Кабардино-Балкарской Республики» на «Глава Кабардино-Балкарской Республики» [4]. Проблемы социально-экономического развития в республике в период руководства А.Б. Каноковым республикой усугублялись по причине того, что не удалось организовать работу по привлечению инвестиций для развития новых технологий и развитию малого и среднего бизнеса, а также обеспечить прозрачность власти, обновление кадрового состава. Исследователь Т.З. Тенов справедливо отмечает: «Вопреки ожиданиям период (2005-2013гг.) ознаменовался постепенной локализацией бизнеса вокруг одной персоны при неэффективно внедряемых программах в области кадровой политики, управления, развития муниципалитетов и социальных программ» [12]. Все это привело к снижению авторитета и эффективности системы государственной власти республики. В этой связи в декабре 2013г. А.Б. Каноков был отправлен в отставку, исполняющим обязанности Главы Кабардино-Балкарии был назначен Ю.А. Коков. По предложению Президента Российской Федерации В.В. Путина Парламент Кабардино-Балкарской Республики 9 октября 2014 г. утвердил на должность Главы Кабардино-Балкарской Республики Ю. А. Кокова [11]. Стремление нового руководства решить накопившиеся социально-экономические проблемы в республике вселяет надежду на позитивные перемены и создает условия для стабилизации этнополитической ситуации. Таким образом, становление и развитие государственности народов Кабардино-Балкарии проходило сложно в условиях системной трансформации российского общества. В то же время формирование национально-государственных образований позволило стабилизировать межэтнические отношения, помогло добиться значительных успехов в экономической, социальной и культурной сферах. В результате этносоциальные процессы в современной Кабардино-Балкарии характеризуются, с одной стороны, интеграционной направленностью, активизацией межэтнических контактов, а с другой - повышением этнического самосознания, углублением национальной самобытности. Вместе с тем следует признать, что причины современной конфликтогенности на Северном Кавказе были заложены в 20-е гг. XX в., в период конструирования новых общностей при помощи механизмов административно-территориальных переделов. Национально-государственное строительство осуществлялось субъективно исходя из большевистской концепции, что по мере строительства социализма произойдет стирание национальных различий. Все это привело при отсутствии четких критериев при выборе форм национальной государственности: - к искусственному созданию многосубъектных государственных образований для неродственных этносов и, напротив, разделению этнически близких народов по различным республикам; - произвольному определению границ без учета исторически установившихся территорий проживающих там народов, частым административно-территориальным изменениям. В условиях системной трансформации российского общества, как справедливо отмечает один из ведущих специалистов по национальному вопросу Н.Ф. Бугай, прошлое повторилось в настоящем [3, с. 236]. Как и в 20-е гг. XX в., основой противоречий является земельный вопрос. Неразрешенность его приводит к тому, что одна и та же территория оказывается пространством, на котором соперничающие национальные элиты стремятся добиться своего легального доминирования, предполагающего доступ к политической власти и престижным секторам экономики. Примером тому является попытка реализации в Кабардино-Балкарской Республике Федерального закона от 06.10. 2003г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Принятый на его основе ряд законов КБР, в том числе законы № 12-РЗ «Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики» и № 13-РЗ «О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике», который изменил границы, статус территорий муниципальных образований, и стал причиной обострения этнополитической ситуации в республике [16; 9]. Для разрешения спорных вопросов по Закону КБР «О статусе и границах муниципальных образований» в Парламенте КБР была создана согласительная комиссия. Однако диалог органов государственной власти, местного самоуправления и представителей институтов гражданского общества не дал положительных результатов, до сих пор не решены спорные вопросы по определению границ муниципальных образований. Принятое на сегодняшний день компромиссное решение пересмотреть границы административных поселений, ограничив межселенные территории отгонными пастбищами, также вызвало протест у определенной части населения. Приходится признать, что административно-территориальный передел на новом витке исторического развития, реализующий положения Федерального закона от 06.10 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не дал пока желаемых результатов, не привел к общественному согласию в КБР. Предстоит долгая кропотливая работа по поиску реального компромиссного решения, могущего удовлетворить все спорящие стороны, решения, основывающегося на исторических документах, веками сложившейся практике землепользования в КБР. В этой связи заслуживает внимания мнение Н.Ф. Бугая, который не исключает вероятности проведения административно-государственной реформы, в том числе и в рамках Северо-Кавказского региона. При этом ученый допускает возможность самостоятельного существования этнических общностей, а именно без проживания в объединенных субъектах, носящих название двух титульных народов. Все это, по его мнению, несомненно, содействовало бы в конечном счете ликвидации административно-территориального распыления, удешевлению управленческого аппарата в регионе, формированию совершенно новых начал в управлении этническими общностями [3, с. 307, 312, 313, 322, 324]. Вместе с тем Н.Ф. Бугай справедливо отмечает, что в Российской Федерации нет соответствующего положения на разъединение субъектов. По нашему мнению, даже при наличии такого положения и волеизъявления народов, проживающих в объединенных субъектах, осуществить их разъединение на практике безболезненно невозможно. Потому что из-за проведения частых административно-территориальных изменений без учета исторически установившихся территорий проживающих там народов в настоящее время административные границы не совпадают с территориями этнического проживания народов. Что касается административно-территориальных реформ в стране, в том числе на Северном Кавказе, то они, вне всякого сомнения, нужны. Но как их провести? Допущенные перегибы в проведении национально-государственного строительства на Северном Кавказе в советский период заложили целый ряд трудно разрешимых проблем. Россия многонациональна, населяющие ее народы, кроме общих, федеральных, имеют и свои национальные интересы. Не считаться с этим - значит поставить под вопрос их право на самовыражение. Поэтому к вопросу об административно-территориальных реформах следует относиться весьма корректно. В настоящее время изменение статусов субъектов и границ в регионе вместо улучшения системы управления и хозяйствования способно взорвать мир и относительную стабильность на Северном Кавказе.

A I Tetuev

Author for correspondence.
Email: alim-tetuev@mail.ru
Нальчик

Views

Abstract - 213

PDF (Russian) - 91